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Auto A-1777/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 1777 de 2025

Referencia: expediente CJU-7156

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 005 Administrativo de Neiva y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón.

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez.

Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

1.                 Causa judicial. Guillermo Correa Acevedo y otros[1], por medio de apoderado presentaron demanda de responsabilidad civil extracontractual en contra de EMGESA S.A. E.S.P[2], en la que solicitaron[3]: (i) que se declare administrativamente responsables a las demandadas por los daños ocasionados con la construcción del proyecto hidroeléctrico El Quimbo; y (ii) que se las condene al pago de una indemnización a favor de los demandantes, por la suma de $1.649.780.687, correspondiente al lucro cesante consolidado y futuro.

2.                 La demanda se fundamenta en los siguientes hechos[4]: (i) antes del año 2008, los demandantes desarrollaban sus actividades económicas en los predios que posteriormente fueron adquiridos por EMGESA S.A. para la construcción del proyecto hidroeléctrico “El Quimbo”. (ii) En noviembre de 2010, iniciaron las obras del proyecto; (iii) en los años 2011 y 2012, EMGESA S.A. E.S.P. compró los predios[5] donde los accionantes desarrollaban su actividad económica. (iv) Mediante la Sentencia T-135 de 2013, la Corte Constitucional ordenó rehacer el censo de afectados, dadas las irregularidades que se presentaron en la labor realizada por EMGESA S.A. E.S.P. e INGETEC. (v) En 2014, la empresa cumplió parcialmente con dicha orden y rehízo el censo. (vi) No obstante, EMGESA S.A. E.S.P. decidió negar la compensación e indemnización de los demandantes por no encontrarse incluidos en el censo de 2009. (vii) Esta situación generó el desplazamiento de los accionantes, quienes se vieron impedidos para continuar con sus labores y dejaron de percibir ingresos.

3.                 Manifestación de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil[6]. La demanda fue repartida al Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón, el cual, luego de admitirla y tramitarla, profirió sentencia el 13 de abril de 2018 desestimando las pretensiones. Contra esta decisión, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación. Mediante providencia del 10 de junio de 2019, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, Sala Civil Familia, declaró su falta de competencia y precisó que la demanda de responsabilidad civil extracontractual por los daños ocasionados con el Proyecto Hidroeléctrico “El Quimbo” correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al derivar de actos de Emgesa S.A. E.S.P. en ejercicio de facultades administrativas (expropiación, servidumbres y obligaciones ambientales). El incumplimiento de la licencia ambiental constituía el fundamento de las pretensiones indemnizatorias. En consecuencia, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, Sala Civil Familia, declaró la falta de competencia de la jurisdicción ordinaria, invalidó la sentencia de 2018 y lo actuado con posterioridad, y ordenó la remisión del caso a los Juzgados Administrativos de Neiva, conservando la validez de las pruebas practicadas.

4.                 Manifestación de competencia de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo[7]. El 5 de julio del 2019, la demanda fue repartida al Juzgado 005 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva quien, mediante auto del 12 de septiembre de 2019 avocó conocimiento y advirtió que la demanda no cumplía con los requisitos formales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual decidió inadmitirla y otorgar un plazo de diez días a los actores para subsanar las falencias, so pena de rechazo definitivo. La parte actora dentro del término otorgado para subsanar allegó escrito corrigiendo las falencias advertidas, por lo que mediante decisión del 01 de noviembre de 2019 se admitió la demanda y en adelante se agotaron todas las etapas correspondientes hasta encontrarse el proceso al Despacho para proferir sentencia.

5.                 El 9 de abril de 2025[8], el Juzgado 005 Administrativo, declaró su falta de jurisdicción y propuso conflicto de competencia, el juzgado argumentó que de acuerdo con el criterio fijado por la Corte Constitucional en el Auto 2010 de 2024, según el cual, cuando las empresas de servicios públicos de naturaleza privada no tienen participación estatal igual o superior al 50% y no ejercen funciones administrativas, los procesos de responsabilidad extracontractual deben tramitarse en la jurisdicción ordinaria civil. Dado que ENEL Colombia S.A. E.S.P. tiene mayoría accionaria privada (ENEL Américas S.A. con 57,34%), no se cumplen los presupuestos del artículo 104 CPACA ni del artículo 33 de la Ley 142 de 1994 para asignar el conocimiento a la jurisdicción de contencioso administrativo. En consecuencia, remitió el asunto al Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón -Huila y propuso conflicto en caso de que este no avoque conocimiento.

6.                 Segunda Manifestación de falta de jurisdicción[9]. El 1 de septiembre de 2025, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón advirtió que EMGESA solicitó llamamiento en garantía del Ministerio de Ambiente y desarrollo Sostenible y de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), el cual fue admitido en Auto del 17 de noviembre de 2018. Ambas entidades, de orden nacional, tienen el carácter de entidades públicas. De acuerdo con lo previsto en los artículos 104 y 105 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer los procesos de responsabilidad extracontractual en los que se involucran entidades públicas, salvo excepciones en materia financiera y de seguros.

7.                 Explicó que la Corte Constitucional, mediante los autos 013 de 2024 y 056 de 2022, precisó que cuando se demanda a entidades públicas junto con particulares, opera el fuero de atracción siempre que exista identidad de hechos, probabilidad de condena contra el Estado y fundamentos suficientes para imputar el daño antijurídico. El Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón concluyó que la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues se trata de entidades públicas de orden nacional y resulta aplicable el fuero de atracción previsto en el CPACA y en la jurisprudencia constitucional. Por tanto, a través de Auto del 1 de septiembre de 2025 rechazó la demanda de responsabilidad civil extracontractual y propuso conflicto de competencia al Juzgado 005 Administrativo de Neiva (Huila).

8.                 Trámite en la Corte Constitucional. El Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón remitió el expediente a la Corte Constitucional el 8 de septiembre de 2025[10] y la Secretaría General de esta Corporación lo repartió el 7 de octubre de 2025 al despacho de la magistrada ponente[11].

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.                 Competencia

9.                 La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2.                 En el presente caso se configura un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

10.             Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones, los cuales se cumplen en el caso, tal como se expone a continuación^[12]:

Cuadro único. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones.

3.                 Asunto objeto de decisión y metodología

11.             Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones presentado. Para ello, la Sala Plena: (i) reiterará su jurisprudencia en torno a la lectura de las pretensiones para solucionar los conflictos de jurisdicciones, (ii) retomará las reglas de decisión sobre la responsabilidad de las empresas de servicios públicos y (iii) resolverá el conflicto en concreto.

3.1.          Facultad de la Corte para interpretar las pretensiones de la demanda

12.             La Corte ha sostenido de manera reiterada, que su competencia en materia de conflicto de jurisdicciones se limita a determinar cuál es el juez competente para conocer de un asunto, a partir de la lectura preliminar y desprevenida de las pretensiones de la demanda[16]. Esta limitación implica, entonces, que a la Corte no le es permitido interpretar la demanda o adecuarla, así como establecer si la acción que ha elegido el demandante es la adecuada[17], porque estas atribuciones son propias del juez que conoce el proceso, una vez asuma la competencia sobre éste.

3.2.           Reglas relativas a las controversias en las que se pretenda declarar la responsabilidad civil extracontractual de las empresas de servicios públicos domiciliarios

13.             La jurisprudencia ha sentado una línea pacífica en torno a la jurisdicción competente, cuando se alega la responsabilidad civil extracontractual de empresas de servicios públicos domiciliarios. En dicha línea se indica que deben tenerse en cuenta dos criterios, a saber, la naturaleza de la empresa y la causal de responsabilidad.

14.             Sobre el primer punto, el artículo 14, numerales 5, 6 y 7, de la Ley 142 de 1994 contempla que una empresa de servicios públicos será[18]: (i) oficial, cuando tenga un capital compuesto en un 100% por aportes de la Nación, de las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas; (ii) mixta, si la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas tienen una participación iguales o superiores al 50%; y (iii) privada, en el evento en que el capital pertenezca, en su mayoría, a particulares o entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente a las reglas a las que se someten los primeros.

15.             En cuanto a la causal de responsabilidad, la Corte ha sostenido que, la constitución y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas se regirán por el derecho privado, conforme con el artículo 32 de la Ley 142 de 1994[19]; mientras que los asuntos relacionados con el uso de determinadas atribuciones serán conocidos, por regla general, por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según los artículos 31, 33 y 130 de la Ley 142 de 1994[20]. En especial, el artículo 33 prevé que quienes presten servicios públicos y hagan uso de los derechos y prerrogativas que se confieren para la utilización del espacio público, para la ocupación temporal de inmuebles y para promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes que se requiera para la prestación del servicio, estarán sujetos al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en lo referente a la legalidad de dichos actos y a la responsabilidad por acción u omisión[21].

16.             Estos criterios se traducen, a su vez, en las siguientes hipótesis propuestas en el Auto 793 de 2021: “(i) cuando se demanda la reparación de los perjuicios causados en el contexto de las “facultades especiales por la prestación de servicios públicos” que regula el artículo 33 de la Ley 142 de 1994 y (ii) cuando se demanda la reparación de los perjuicios causados en circunstancias diferentes a las que regula dicho artículo, y el prestador demandado es una empresa de servicios públicos oficial o una empresa de servicios públicos mixta, esto es, el demandado puede ser considerado como entidad pública, en los términos del parágrafo del artículo 104 del CPACA. En estas, la jurisdicción competente es la de lo contencioso administrativo. En la primera, por la aplicación del artículo 33 de la Ley 142 de 1994, sin distingo de la naturaleza jurídica del prestador del servicio público. En la segunda, por disposición del artículo 104.1 del CPACA, en concordancia con el parágrafo de esa misma norma”.

3.3.          Caso concreto

17.             La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la demanda formulada por Guillermo Correa Acevedo y otros contra EMGESA S.A. E.S.P. (hoy ENEL Colombia S.A. E.S.P.), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA).

18.             En primer lugar, se observa que los demandantes alegan daños derivados de la construcción del proyecto hidroeléctrico “El Quimbo”, particularmente por la adquisición de predios y el inicio de las obras, actuaciones que se enmarcan en el ejercicio de facultades especiales de la empresa de servicios públicos EMGESA S.A. E.S.P., desarrolladas en virtud de la licencia ambiental otorgada por la ANLA. Ello se comprueba, en principio, en que la construcción del proyecto hidroeléctrico El Quimbo se adelantó en virtud de la declaratoria de varios predios como bienes de utilidad pública[22] y de las autorizaciones otorgadas por la ANLA para la construcción de vías, uso de aguas y manejo de residuos[23], lo que implica una adquisición de los predios para realizar el proyecto hidroeléctrico.

19.             En segundo lugar, la Sala Plena encuentra que se configura la hipótesis prevista en el Auto 793 de 2021, en la medida en que las pretensiones buscan la reparación de los daños ocasionados por el ejercicio de facultades administrativas y especiales, lo cual corresponde al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 104 del CPACA.

20.             En tercer lugar, es preciso señalar que, en la actualidad, la composición accionaria y la estructura empresarial de ENEL Colombia ha sufrido modificaciones, según consta en su página web, con fecha de actualización a junio de 2025[24], en virtud de las cuales el Grupo Energía Bogotá S.A. E.S.P., cuenta con una participación accionaria del 42,515%, lo que podría llevar a considerar que actualmente dicha empresa tiene naturaleza privada. Sin embargo, la Sala Plena advierte que las actuaciones que se cuestionan por parte de los demandantes corresponden a actos que negaron su inclusión en el censo como población receptora en el marco del Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo, y que fueron expedidos por una empresa de servicios públicos mixta, cuyo principal accionista, para la fecha de expedición de los mismos era, a su vez, una empresa de servicios públicos mixta.

21.             Es preciso señalar que la regla de decisión en este caso se ha estructurado considerando la participación accionaria de la entidad pública de economía mixta, lo que conduce a adoptar la postura de la temporalidad. No obstante, conviene enfatizar que, conforme al artículo 33 de la Ley 142 de 1994, quienes prestan servicios públicos —independientemente de su composición accionaria— ejercen prerrogativas propias de la administración pública, tales como la ocupación del espacio público, la constitución de servidumbres y la enajenación forzosa de bienes. En virtud de estas facultades excepcionales, dichas entidades se encuentran sometidas al control de la jurisdicción contencioso administrativo.

22.             Finalmente, la Sala pone de presente que mediante el Auto 2010 de 2024 la Corte Constitucional dirimió un conflicto de jurisdicciones con hechos similares a los del caso bajo estudio. En concreto, la causa judicial consistía en una demanda del medio de control de reparación directa interpuesta en contra Emgesa S.A. E.S.P. (actualmente Enel S.A. E.S.P.), buscando que se declarara su responsabilidad por los perjuicios ocasionados con la construcción del Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo. En esa oportunidad, se declaró la competencia en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria bajo la aplicación de la regla de decisión del Auto 946 de 2021. Sin embargo, la Sala precisa que dicha decisión se entiende como un caso aislado dentro de la regla de decisión aplicable a estos casos, es decir, la que se reitera en el caso bajo examen que es la del Auto 793 de 2021.

23.             En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto declarando que corresponde al Juzgado 005 Administrativo de Neiva conocer de la demanda interpuesta por Guillermo Correa Acevedo y otros contra EMGESA S.A. E.S.P. (hoy ENEL Colombia S.A. E.S.P.), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la ANLA, cuyo objeto es obtener la declaratoria de responsabilidad civil extracontractual y la indemnización de los daños ocasionados por la construcción del proyecto hidroeléctrico “El Quimbo”. En tal virtud, se ordenará la remisión del expediente de la referencia a dicho despacho judicial y se comunicará la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón.

4.       Regla de decisión

24.             Se reitera la primera regla prevista en el Auto 793 de 2021: “En los eventos no previstos por el artículo 33 de la Ley 142 de 1994, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos de responsabilidad extracontractual asociada a actos u omisiones de una empresa de servicios públicos mixta, cuyo principal accionista es, a su vez, una empresa de servicios públicos mixta, en la medida en que aquella se considera una entidad pública. Lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 104 del CPACA”.

III.           DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 005 Administrativo de Neiva y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón, y DECLARAR que el Juzgado 005 Administrativo de Neiva es la autoridad competente para conocer la demanda formulada por Guillermo Correa Acevedo y otros contra EMGESA S.A. E.S.P. (hoy ENEL Colombia S.A. E.S.P.), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-7156 al Juzgado 005 Administrativo de Neiva para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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